概述

2025年1月23日，美国总统唐纳德·特朗普在华盛顿白宫椭圆形办公室正式签署人工智能与加密货币行政命令，并宣布成立加密货币工作组（Crypto Task Force），旨在制定新的数字资产监管框架，并探索建立国家级加密货币储备。

来源：https://www.cnbc.com/2025/01/23/trump-signs-executive-order-on-crypto-digital-asset-stockpile.html

内容概述

行政命令是美国总统签署、书面和公布的指令，用于管理联邦政府的运作，不需要国会的批准。行政命令和公告具有法律效力，但不是一项法律。只有现任美国总统才能通过发布另一项行政命令来推翻已有的行政命令。

目的与政策

美国政府支持数字资产及区块链技术的负责任发展，确保经济自由与全球领导地位，具体包括：

1. 保护公民自由使用公共区块链，包括交易、挖矿、验证及自我托管数字资产的权利。

2. 促进美元主权，支持合规美元稳定币的发展。

3. 保障公民与企业公平获得银行服务。

4. 提供技术中立、透明且明确的监管框架，以支持数字经济与区块链创新。

5. 保护美国公民免受中央银行数字货币（CBDC）带来的金融、隐私与主权风险，并禁止CBDC的发行和使用。

来源：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/01/strengthening-american-leadership-in-digital-financial-technology/

具体介绍：

撤销旧政策

新命令正式撤销了拜登政府于 2022 年 3 月 9 日发布的第 14067 号行政命令，以及财政部于 2022 年 7 月 7 日发布的《数字资产国际合作框架》。

根据《情况说明书》，这些政策被指“抑制创新，破坏美国的经济自由和全球数字金融领导地位”。此外，新命令要求财政部长撤销所有与其相冲突的政策、指令和指导，以推动更开放的数字资产监管环境。

来源：https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0854

成立总统数字资产市场工作组

设立工作组，由总统特别顾问领导，包括财政部、司法部、商务部、证券交易委员会（SEC）等机构成员。

在 60 天内审查现有法规，并建议是否修订或撤销。

在 180 天内提交监管与立法建议，包括稳定币监管框架及国家数字资产储备的可行性研究。

禁止中央银行数字货币

拜登政府虽未正式推进 CBDC 立法，但 2022 年行政命令要求财政部与美联储评估其影响，并发布技术可行性和监管框架报告。2023 年，财政部成立 CBDC 专项小组，美联储开始测试批发型 CBDC（Wholesale CBDC）等。

然而，新行政命令全面禁止任何机构在美国创建、发行或推广 CBDC，并立即终止所有相关政府计划。该命令将 CBDC 视为潜在风险，认为其可能威胁金融体系稳定、个人隐私和国家主权，因此严格限制其在国内的流通与使用。

来源：https://www.federalreserve.gov/central-bank-digital-currency.htm

比特币战略储备

该工作组还须“评估建立和维护国家数字资产储备的可能性”。

参议员辛西娅·卢米斯 (Cynthia Lummis) 于 2024 年提出了 战略比特币储备立法。

来源：https://www.lummis.senate.gov/wp-content/uploads/BITCOIN-Act-FINAL.pdf

明确的监管框架

拜登政府执政期间，美国监管机构对加密行业采取高压执法，缺乏明确法规框架，导致市场不确定性增加。

比如，SEC 起诉 Coinbase、Binance、Kraken 等交易所，指控其运营未注册证券交易平台，并强制 Kraken 关闭质押服务。CFTC 也对 Binance 提起诉讼，指控其违规向美国用户提供衍生品交易。此外，司法部起诉 FTX 创始人 SBF，指控其欺诈和洗钱。

本行政命令旨在提供技术中立、适应新兴技术的监管框架，确保决策透明，并明确司法监管边界。根据命令要求，工作组需在 180 天内向总统提交报告，提出推进相关政策的监管与立法建议。

任何拟议的监管框架必须涵盖数字资产（包括稳定币）的发行与运营，并综合考虑市场结构、监管监督、消费者保护和风险管理方面的要求。

来源：https://www.cftc.gov/PressRoom/PressReleases/8680-23

公平准入

该命令强调“保护和促进所有守法公民及私营企业公平、公开地获得银行服务”，可能针对拜登政府期间 数字资产市场参与者在获取相关银行服务时遇到的障碍。

然而，命令并未具体阐明如何确保数字资产企业能够公平获得银行服务，仍存在政策落地的模糊性。

行业合作

该命令要求工作组召开公开听证会，并在适当情况下采纳数字资产及数字市场领域专家的专业意见。

执行：加密货币工作组

美国证券交易委员会（SEC）宣布成立加密货币工作组，该工作组由财政部长、司法部长、SEC主席、商品期货交易委员会（CFTC）主席等高官组成，并由人工智能和加密货币特别顾问戴维·萨克斯（David Sacks）担任主席。

财政部长一职由资深对冲基金经理斯科特·贝森特（Scott Bessent）出任，他对加密货币持支持态度。

SEC方面，马克·乌耶达（Mark Uyeda）接任代理主席，取代了此前对加密行业采取强硬监管态度的加里·根斯勒（Gary Gensler）。

值得注意的是，美国主要银行业监管机构（如联邦储备系统理事会（FRB）、联邦存款保险公司（FDIC）、货币监理署（OCC）及国家信用合作社管理局（NCUA））并未被纳入该工作组。

鉴于之前“Operation Choke Point 2.0”被认为是美国政府打压加密行业的举措，而美联储拒绝 Custodia Bank 开设主账户的决定，进一步加剧了市场对监管打压的担忧。

主账户相当于银行的“VIP通道”，可直接与美联储对接，加快资金流转并降低运营成本。然而，Custodia Bank 因涉及加密业务遭拒，市场普遍认为政府可能在刻意限制加密行业的发展，此举引发了广泛关注和讨论。

来源：https://www.sec.gov/newsroom/press-releases/2025-30

SEC承诺建立清晰的监管体系
SEC在公告中承认，过去主要依赖执法行动监管加密行业，采用追溯性、不明确的法律解释，导致市场缺乏透明度，创新受限，反而助长了欺诈行为。

新成立的加密货币工作组将致力于：

• 划定明确的监管边界，避免政策模糊导致市场混乱；
• 提供可行的注册路径，让加密企业合规运营；
• 制定合理的披露框架，提高行业透明度；
• 优化执法资源分配，打击欺诈行为，而非限制合法创新。

SEC强调，该工作组将在国会提供的法定框架内运作，并在法律更新时向国会提供技术支持，以确保监管政策适应行业发展。

来源：https://www.sec.gov/about/crypto-task-force

工作时间表

行政命令要求：

30天内，财政部、司法部、SEC及相关机构需全面梳理现有影响数字资产行业的法规、指导文件、命令及其他政策。

60天内，各机构需向主席提交评估报告，建议哪些法规、文件或命令应修改、撤销或纳入新的监管框架。

180天内，工作组需向总统提交综合报告，提出具体的监管与立法建议，包括：

1. 联邦监管框架——规范数字资产（含稳定币）在美国的发行与运营，涵盖市场结构、监管体系、消费者保护及风险管理。

2. 国家数字资产储备——评估储备的可行性，并制定标准，可能利用政府执法扣押的加密货币作为储备来源。

3. 执行与协调——主席将指定一名执行主任，负责工作组的日常运作，并在国家安全事务上与国家安全委员会协商。

4. 行业参与——在法律允许的情况下，举行公开听证会，邀请数字资产与市场专家提供意见。

该命令旨在加强加密货币行业的监管框架，同时推动美国在数字资产领域的全球竞争力。

对比拜登政府的加密政策

特朗普政府的政策方向倾向于支持加密货币行业发展，减少监管障碍，并通过关键任命确保政策的顺利执行。而拜登政府则侧重于强化监管，强调风险控制，其关键任命的官员普遍对加密货币持谨慎或严格监管态度。

来源：https://www.cnbc.com/2022/09/16/heres-whats-in-biden-framework-to-regulate-crypto.html

前景预测

特朗普的加密行政命令意味着美国将转向亲加密政策，市场短期看涨，长期仍取决于立法与监管机构的动态。如果未来国会能配合特朗普政府推进加密友好立法，美国或将成为全球最具吸引力的加密市场之一。

1. web3行业发展将获得政策支持

该命令明确支持区块链技术和数字资产的负责任发展，并保障公民自由使用加密资产。这一政策可能带来：

比特币、以太坊等主流加密货币价格上涨：政策的友好态度可能增强投资者信心。

矿业复苏：该命令强调公民有权进行挖矿和验证交易，可能推动美国矿企扩张。

稳定币行业受益：支持合规美元稳定币，可能促使USDT、USDC等稳定币发行方加强与政府合作，并促使美元稳定币市场进一步扩大。

2. 监管环境更加明确，结束“指导性监管框架”模式

拜登政府的 14067 号行政命令 主要是一个指导性文件，确立了美国加密货币监管的总体方向，但并未直接出台新的法律或规定，导致加密项目面临一定的法律不确定性。

撤销该命令，将意味着美国政府可能放弃推动严格的监管框架，转而采取更具市场导向的政策，进一步明确加密货币的监管方向。

SEC（美国证券交易委员会） 的监管权力可能削弱，尤其是在 数字资产证券属性认定 方面，减少加密项目面临的法律诉讼风险。与此同时，CFTC（美国商品期货交易委员会） 可能获得更大监管权限，由于其对加密行业的监管方式相对宽松，这或将为市场带来更多发展空间。

该行政命令摒弃拜登政府时期 “监管模糊+执法打压” 的策略，转而强调 技术中立、透明规则和市场自由，为加密企业提供 更清晰的合规路径，推动行业稳健发展。

来源：https://www.presidency.ucsb.edu/documents/executive-order-14067-ensuring-responsible-development-digital-assets

3. 金融机构可能重新开放加密服务

过去几年，美国银行对加密行业的态度较为谨慎。然而，该命令要求确保公民和企业公平获得银行服务，可能促使银行重新提供 加密相关业务，如交易、托管和支付等。

传统金融公司（如 贝莱德、富达）可能加速进入加密领域，进一步推动市场主流化。该命令废除了拜登时期的 限制措施，缓解了 “Operation Choke Point 2.0”（银行对加密行业的系统性封锁），为 传统金融与加密行业的融合创造了更有利的环境，确保守法企业不再因政策风险被银行拒绝开户或终止服务。

4. 税收与合规改革

简化加密货币税收制度，减少复杂申报流程，提高机构投资者的参与度。

可能推动国会通过新法案，为加密行业制定专门的税收政策，而非套用传统证券和大宗商品规则。

5. 美元稳定币全球化加速

该命令全面禁止CBDC，可能影响美联储的CBDC研究进度，也可能削弱全球对CBDC的信心。

支持美元主权，鼓励合规美元稳定币，可能促使各国企业和金融机构增加对USDT、USDC等稳定币的依赖，进一步巩固美元在全球加密市场的主导地位。

部分国家可能加快稳定币监管，如欧盟或日本可能效仿美国出台类似的合规框架。

来源：https://www.federalreserve.gov/default.htm

6. 美国或成为加密避风港，推动市场开放，吸引资本与企业回流

随着政策转向，美国有望再次成为加密行业的核心市场。本土企业如 Coinbase、Circle 可能扩大业务，而相比 欧盟、日本等更严格的监管环境，美国或成为 加密初创企业的首选地，进一步推动行业创新。

过去几年，由于监管不确定性，大量加密企业迁往新加坡、香港、阿联酋等友好司法管辖区，而 特朗普政府的亲商政策 预计将促进企业回流美国，并吸引更多 风险投资进入 Web3 领域。

风险

当前形势下，围绕特朗普的加密行政命令及全球数字资产监管，可能存在以下风险：

1. 国会立法的不确定性

虽然特朗普签署行政命令，但国会是否会推动进一步立法尚不明朗。如果共和党与民主党存在较大分歧，未来监管框架仍可能存在不确定性。

部分国会议员（如伊丽莎白·沃伦）可能继续推动更严格的加密反洗钱、税收法规，对行业带来一定阻力。

来源：https://www.warren.senate.gov/newsroom/press-releases/at-hearing-warren-calls-for-closing-gaps-in-crypto-anti-money-laundering-rules-as-treasury-requested

2. 监管不确定性加剧

政策变动风险：特朗普政府的行政命令虽意在推动加密行业发展，但政策方向可能随政局变化而调整。例如，未来政府可能重新加强监管，甚至推翻当前政策。

碎片化监管风险：将美联储和 FDIC 排除在工作组之外，可能导致监管框架的不协调，影响市场稳定性，并增加合规成本。

此外，即便联邦监管趋于宽松，加密公司仍需关注关键合规问题，并应对复杂的州级监管。一些州的严格监管政策甚至可能与联邦政策存在冲突。

例如，在纽约运营的加密企业仍需遵守 “BitLicense” 监管框架，而加利福尼亚近期实施的 《数字金融资产法》 也要求相关企业获得许可证。此外，多州的货币传输许可法 仍适用于加密行业，企业需确保合规运营，以满足各州不同的监管要求。

加利福尼亚州即将生效的《数字金融资产法案》（2025 年）要求加密企业必须获得州级许可证才能提供相关服务，增加了市场准入门槛。

华盛顿州则通过《货币传输法案》（MTL）对加密公司施加更严格的监管，要求企业持有货币传输许可证并提供存款担保金，大幅提升合规成本，导致部分交易所（如 Kraken）选择退出该市场。

纽约州的 BitLicense 规定更加严苛，所有涉及虚拟货币业务的企业需满足严格的资本储备要求、合规审查和网络安全标准，进一步限制了加密企业的运营自由度。

来源：https://dfpi.ca.gov/regulated-industries/digital-financial-assets/

3. 美国推动美元稳定币 vs. CBDC 的潜在影响

国际金融摩擦：美国支持美元稳定币发展，可能削弱其他国家对 CBDC（中央银行数字货币）的信任，引发地缘金融竞争，甚至可能促使部分国家加快去美元化进程。

合规挑战：美元稳定币的推广涉及 KYC/AML（反洗钱）要求，若监管措施不足，可能被用于非法活动，进一步引发政策打击。

4. 投资者保护与市场操控风险

市场操纵风险：特朗普及其家族发行“$Trump”和“$Melania”模因币，可能导致市场投机行为。若市场过度炒作或操纵，普通投资者可能成为“接盘侠”。

诈骗和合规风险：在监管宽松环境下，更多项目可能借机融资，但部分项目可能涉及欺诈或庞氏骗局，增加投资者风险。

来源：https://www.gate.io/trade/TRUMP_USDT （2025年2月16日）

5. 监管不协调引发全球市场波动

跨国监管不一致：欧盟已实施 MiCA 监管框架，美国的监管策略却仍在调整中，导致跨国企业和投资者面临不同司法管辖区的合规挑战。

政策外溢效应：美国的政策调整可能影响其他国家对加密资产的态度，例如中国、欧盟或新兴市场可能采取更严格或更宽松的监管策略，影响全球市场走势。

比如，欧盟 (EU) 也在加密资产监管方面迈出关键一步。2024 年 12 月 30 日，欧盟加密资产市场 (MiCA) 法规全面生效，使 27 个成员国成为全球首个建立完整加密资产监管框架的主要司法管辖区。MiCA 于 2023 年 4 月获欧洲议会批准，为全球加密行业提供了重要的监管示范。

来源：https://www.esma.europa.eu/esmas-activities/digital-finance-and-innovation/markets-crypto-assets-regulation-mica

6. 央行数字货币（CBDC）发展受阻

美联储 CBDC 研究或受影响：特朗普政府倾向于支持美元稳定币而非 CBDC，这可能削弱美联储在数字货币领域的竞争力，使美国在 CBDC 赛道上落后于中国（数字人民币）或欧盟（数字欧元）。

7. 稳定币行业的系统性风险

银行系统依赖性：若美元稳定币的市值快速增长，其对美国银行体系的依赖性也会增加。一旦发生银行危机，稳定币的流动性可能受限，引发市场恐慌。

“影子银行”问题：稳定币发行机构可能游走在监管灰色地带，若未能严格遵循储备金管理要求，可能导致类似 2008 年金融危机的“影子银行”问题。

8. 国家数字资产储备可能引发法律与合规争议

执法扣押资产的处置问题：若美国政府将执法扣押的加密货币纳入国家数字资产储备，可能引发市场争议，并涉及法律风险。例如，部分资产的归属权可能存在法律挑战。

比如，多年来，通过打击网络犯罪、洗钱组织及暗网活动，美国政府没收了大量比特币。根据bitcoinreasuries.net的数据，美国政府目前持有198,109枚比特币，按当前价格计算价值约$191.5亿美元。（2025年2月17日）

来源：https://bitcointreasuries.net/entities/united-states （2025年2月17日）

结语

特朗普政府的加密行政命令为美国数字资产行业提供了更明确的政策方向，推动美元稳定币发展，并减少过度监管对创新的抑制。然而，这一政策转向也伴随着监管碎片化、市场投机、国际金融摩擦等潜在风险。

未来，全球加密市场的发展将取决于各国监管政策的协调、机构投资者的参与程度以及技术创新的落地应用。美国的政策调整可能引发连锁反应，影响全球数字金融格局。在这一变革时代，投资者和市场参与者需密切关注政策动向，谨慎评估风险，把握数字资产行业的新机遇。